Wyczerpujące stanowisko w przedmiocie tych zagadnień zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach w wyroku z 17 marca 2023 roku (I SA/GI 1378/22), wskazując: „(…) w utrzymanej przez Kolegium decyzji nałożono na inwestora warunek wykonania przebudowy ul. (...). Wprowadzenie do decyzji warunku ma ten skutek, że wynikające z niej uprawnienia staną się skuteczne dopiero po jego ziszczeniu (warunek zawieszający). W realiach rozpoznawanej sprawy miałoby to ten skutek, że adresat kontrolowanej decyzji mógłby się powoływać na jej treść dopiero po spełnieniu warunku. Dopiero zatem po przebudowie wskazanej w niej ul. (...) mógłby on wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości to, że dodany do decyzji administracyjnej warunek w sposób zasadniczy oddziałuje na skuteczność konkretyzacji uprawnień, jaka następuje poprzez jej wydanie. Z tego względu jego wprowadzenie do decyzji musi mieć wyraźne oparcie w przepisach prawa. W niniejszej sprawie nie chodzi przy tym o wskazanie przepisu, z którego wynikałby obowiązek przebudowy drogi w ogólności, lecz o przepis, z którego wynika, że organ, wydając określoną decyzję i konkretyzując w niej określone uprawnienia i obowiązki, może to uczynić w sposób warunkowy, tj. uzależnić ich skuteczności od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Takim przepisem bez wątpienia nie jest wskazany przez Kolegium art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1693 z późn. zm.). Tymczasem zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. zamieszczenie w decyzji administracyjnej dodatkowego składnika w postaci warunku wymaga wyraźnej ku temu podstawy prawnej, której w niniejszej sprawie brak”.
W prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 10 grudnia 2021 roku (II SA/Łd 675/21) stwierdzono: „Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Przedmiotem spornej inwestycji nie jest jednak budowa lub przebudowa drogi publicznej, a poza tym, jak wynika z powyższego obowiązek budowy lub przebudowy drogi może być określony wyłącznie w drodze umowy między inwestorem a zarządcą drogi. Natomiast przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają, aby inwestor legitymował się taką umową jako spełnienie warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla terenu planowanej inwestycji”.
Jeszcze wcześniej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2017 roku (IV SA/Wa 1181/17) podkreślono:
„[...]niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy”.
Powyższe orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają, że przyznanie terenowi planowanej inwestycji jedynie warunkowego dostępu do drogi publicznej, a także zamieszczenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dodatkowych składników, nieprzewidzianych w przepisach szczegółowych, jest bezprawne. Nałożenie na inwestora obowiązku przebudowy drogi publicznej czy też zawarcia umowy w trybie artykułu 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych ma ten skutek, że teren planowanej inwestycji uzyska dostęp do drogi publicznej dopiero po realizacji tych obowiązków (warunki zawieszające). Adresaci decyzji ustalającej warunki zabudowy mogą powoływać się na to, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej dopiero po spełnieniu się tych warunków. Nie wcześniej zatem niż po przebudowie drogi publicznej mogą wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę, co jest niezgodne z przepisami prawa.
W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też w ustawie o drogach publicznych nie ma przepisów będących podstawą do wydania decyzji, która zawiera warunkowy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej – uzależnia jego skuteczność od zdarzeń przyszłych i niepewnych.
Niedopuszczalne jest, aby organ decyzyjny w sposób warunkowy uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej.
Jak wynika z wyroku WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2018 roku (II SA/Gd 673/17): „Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. (…) Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. [...] Należy mieć jednak na uwadze, że wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach”.
W wyroku WSA w Warszawie z 24 października 2018 roku (VII SA/Wa 438/18) wyraźnie stwierdzono, że: „Korzystanie przez organ administracji ze swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej) nie może wszak oznaczać, że rozstrzygnięcia w takich przypadkach podejmowane są całkowicie swobodnie lub po prostu arbitralnie. Argumentacja oparta na ocenie bezpieczeństwa ruchu nie może być całkowicie subiektywna. Musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrywanej sprawy, takie jak rzeczywiste i sprawdzalne natężenie ruchu drogowego, odległość od skrzyżowań, przejścia dla pieszych, typ istniejącej i planowanej zabudowy, a także wskazane wyżej interesy związane z prowadzonym postępowaniem: zarówno interes społeczny, jak i interes strony, w tym przesłanki uznania go za słuszny interes”.
Aby nałożyć na inwestora obowiązek przebudowy drogi, należy w świetle artykułu 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wyjaśnić, szczegółowo zbadać i uzasadnić wpływ planowanej inwestycji na konieczność przebudowy drogi. Na powyższe zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych i przedstawiciele doktryny – zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 10 września 2013 roku, I SA/Gd 772/13: „Nie można [...] twierdzić jakoby inwestor inwestycji niedrogowej miał obowiązek przebudowywać, czy też budować jakiekolwiek drogi, które prowadzą do zrealizowanej inwestycji niedrogowej. Tego rodzaju argumentacja poprowadzona konsekwentnie powinna doprowadzić do wniosku, że zdecydowana większość dróg w Polsce powinna być wybudowana przez inwestorów inwestycji niedrogowych; w każdym bowiem przypadku, w mniejszym lub większym stopniu, wybudowanie nowej drogi bądź remont drogi już istniejącej przynosi korzyść inwestorowi poprzez poprawę warunków dojazdu do jego przedsiębiorstwa a zarazem inwestycja niedrogowa powoduje zwiększenie ruchu samochodów”.
Zasadą jest, że obowiązek budowy/przebudowy drogi publicznej należy do zarządcy drogi. W wyroku NSA z 5 grudnia 2012 roku (II OSK 1409/11) wskazano: „Art. 16 jest wyjątkiem od generalnej zasady wynikającej z przepisów, w szczególności z art. 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., określającej, iż zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg publicznych są finansowane albo przez państwo, albo przez organy samorządowe. Jest to rozwiązanie podobne do zawartego w przepisie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych lub zabudowań należy (z wyjątkiem sytuacji, gdy droga jest budowana lub modernizowana) do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi”.
Sytuacja, w której do pokrycia kosztów budowy/przebudowy drogi publicznej jest zobowiązany podmiot prywatny, jest rozwiązaniem wyjątkowym. Zgodnie z ogólnymi regułami wykładni wyjątki powinny być interpretowane ściśle (na pewno nie rozszerzająco). To na organie nakładającym obowiązek partycypacji w przebudowie drogi publicznej ciąży udowodnienie zasadności tej partycypacji.
W wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2012 roku (IV SA/Wa 240/12) wyjaśniono: „Wskazać należy, iż bez wątpienia w art. 16 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek budowy lub przebudowy dróg publicznych, gdy są one spowodowane realizowaną przez niego inwestycją niedrogową. W ocenie jednak Sądu organ odwoławczy nie uzasadnił, na jakiej podstawie prawnej (z przywołaniem konkretnych przepisów prawa) i w oparciu o jakie dowody uznał, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości bezpiecznego włączenia do drogi krajowej zwiększonego ruchu drogowego spowodowanego przez planowaną inwestycję i istnieje konieczność dokonania przez skarżącego przebudowy skrzyżowania drogi gminnej z drogą krajową. Organ nie wskazał:
- na jakiej podstawie uznał, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji nastąpi takie zwiększenie ruchu drogowego, które rzeczywiście może powodować konieczność przebudowy spornego skrzyżowania,
- nie określił także, jakich konkretnie parametrów wynikających wprost z przepisów prawa (rozporządzenia) nie spełnia skrzyżowanie drogi gminnej i krajowej nr [...].
W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, oraz art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło zaś zdaniem Sądu mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak słusznie wskazuje bowiem skarżący uniemożliwiło mu to jakąkolwiek polemikę z rozstrzygnięciem organu, zaś przeprowadzona przez niego w skardze analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazuje, iż rozstrzygnięcie organu może być nieuzasadnione”.
Do kompetencji organu uzgadniającego należy ocena możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z planowaną inwestycją, przede wszystkim z perspektywy organizacji ruchu i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W wyroku WSA w Warszawie z 8 marca 2023 roku (VII SA/Wa 2224/22) wskazano: „Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu »możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego«, o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym”.
Artykuł 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie przyznaje zarządcy drogi kompetencji do warunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzależnienia pozytywnego uzgodnienia od nałożenia na inwestora obowiązku zawarcia przez inwestora umowy z zarządcą drogi w trybie artykułu 16 ust. 1 i 2 tej ustawy ani też przebudowy drogi publicznej spowodowanej inwestycją drogową z powodu tego, że droga publiczna nie spełnia parametrów technicznych.
