Omówmy niejasności przepisów dotyczących sporządzania planów ogólnych gmin, które już na starcie przysparzają problemów urbanistom, przedstawicielom gmin, projektantom i samym inwestorom. Zastanówmy się, na ile sygnalizowane zagrożenia związane z reformą planistyczną są realne i jakie będą konsekwencje dla planowanych inwestycji w nieruchomości mieszkaniowe oraz komercyjne. Z uczestnikami procesu planistycznego rozmawia Monika Hołub, redaktor naczelna INVESTOR REE.
Niepewny czas dla urbanistów i gmin
Monika Hołub (MH): Wraz z wejściem w życie reformy planistycznej zaczęła się gonitwa z czasem. Gminy muszą przystępować do sporządzania planów ogólnych. Czy stać nas jednak na tak szybkie zmiany wprowadzane bez przemyślenia i bez szerokich konsultacji z ekspertami z branży?
– Warto zaznaczyć, że lista na stronie GUGiK dotyczy tylko tych gmin, którym został nadany identyfikator zbioru danych przestrzennych dla POG. Natomiast gmin, które przystąpiły formalnie do sporządzenia planów ogólnych (czyli podjęły uchwałę intencyjną), może być więcej. Wynika to z tego, że gmina od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia POG ma 30 dni, by opracować akt planowania przestrzennego (APP), czyli plik GML zawierający granice obszaru, który będzie objęty POG (czyli
de facto obszar gminy). Do jego opracowania jest potrzebny identyfikator zbioru danych przestrzennych dla POG nadawany gminie przez GUGiK – wyjaśnia Łukasz Prażmo, prezes zarządu Gis-Expert.
– Dla świadomych urbanistów zmiany legislacyjne w latach wyborczych są źródłem niepewności ich pracy. Zmiana władzy na szczeblu rządowym wiąże się z niepewnością ustanowionej legislacji, jej wprowadzaniem w życie i poprawkami. Nadrzędną bolączką w tym zakresie jest przyjęty pośpiech przy jednoczesnym braku pełnego zbioru aktów wykonawczych. Na poziomie samorządowym natomiast zmiana władzy rzutuje na przyjmowane założenia merytoryczne, w tym przede wszystkim poprzez polityczne oczekiwania przeznaczeń terenów. W takich uwarunkowaniach bez wątpienia będziemy się spotykać z koniecznością dostosowywania obliczeń do oczekiwań. Nowe przepisy wydają się na pierwszy rzut oka obiektywnymi wytycznymi, na których podstawie mają zostać opracowane dokumenty planistyczne. Opierają się one jednak na subiektywnie sporządzanych wskaźnikach bazujących między innymi na statystyce demograficznej, w tym prognozach liczby ludności, pomijając lokalny kontekst ub dynamiczne zmiany, na przykład związane z migracją cudzoziemców – komentuje dr Michał Lorbiecki, urbanista, doktor nauk w dyscyplinie „ekonomia i finanse”, pełnomocnik prezydenta miasta Tychy, ekspert komitetu ds. nieruchomości Krajowej Izby Gospodarczej (KIG).
– Wziąwszy pod uwagę, że w dużych aglomeracjach, takich jak Warszawa, same miejscowe plany zagospodarowania mogą być uchwalane dla części miasta nawet przez 10 lat i więcej, koncepcja przygotowania w niespełna 2 lata planu ogólnego dla całej gminy wydaje się całkowicie oderwana od rzeczywistości. Jednocześnie, co wielokrotnie podkreślałam w przestrzeni publicznej, ta reforma ma w przepisach intertemporalnych immanentnie wszyty paraliż inwestycyjny, jeśli gminy nie zdążą w terminie.
Bez planu ogólnego, a po wygaśnięciu studium co do zasady nie będzie można uchwalać nie tylko miejscowych planów, lecz także decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z tego, że plan ogólny w odróżnieniu od studium będzie aktem prawa miejscowego i stanie się wiążący również dla tych decyzji. Warunki zabudowy będzie można uzyskać tylko w tzw. obszarach uzupełniania zabudowy, wyznaczanych przez gminy dobrowolnie wedle specjalnego algorytmu na bazie istniejącej zabudowy.
Wpłynie to drastycznie na wzrost cen nieruchomości, które staną się masowo niezdatne do zabudowy, co jest istotą tej reformy, by zapobiec chaotycznemu rozlewaniu się zabudowy. Brak jest zasady ciągłości dotychczasowych aktów, w tym studium uwarunkowań na wypadek niedotrzymania terminu. Ma on być dotrzymany i już, a w dodatku został powiązany z funduszami z KPO. Abstrahując już od elementarnych problemów technicznych w postaci starych, papierowych map, właściciele będą masowo składać wnioski o zmiany przeznaczenia ich nieruchomości w planie ogólnym i to często nawet wówczas, gdy jest tam już uchwalony miejscowy plan, co jest dopuszczalne. Gminy będą musiały wszystkie te wnioski rozpatrzyć. Będą na pewno tarcia między właścicielami a mieszkańcami lub organizacjami pozarządowymi chroniącymi na przykład zieleń przed zabetonowaniem. Wszystkie te racje muszą zostać przeanalizowane i wyważone, plan ogólny nie ma być bowiem kopią studium, a nowym aktem planistycznym, kreującym planowanie na przyszłość. Tak drastycznie krótki termin na jego wykonanie to po prostu przepis na katastrofę z opóźnionym zapłonem, co trzeba już teraz jasno sobie powiedzieć. Przepisy intertemporalne wymagają niezwłocznego, dogłębnego przemyślenia i korekty. Nie widać jednak żadnych szerokich prac w tym zakresie – podkreśla dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska, radca prawna z Kancelarii Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni s.k.a., ekspertka w dziedzinie prawa inwestycyjnego i budowlanego.
Plany rastrowe czy cyfrowe? – Jakość danych
MH: Wątpliwości w opinii publicznej budzi już samo wyznaczanie granic planów ogólnych gmin, co wynika z jakości dostępnych danych. Przeanalizowawszy liczne dokumenty planistyczne, uważam, że jednym z najczęściej występujących problemów jest jakość rysunków. Część gmin dalej dysponuje wyłącznie planami/mapami w wersjach rastrowych (papierowe, w internecie dostępne jako skany) – nierzadko zupełnie nieczytelnych. Liczne gminy przeszły lub przechodzą na dokumenty wektorowe (cyfrowe), niemniej wielu uczestników procesów inwestycyjnych nie jest świadomych, że „przerysowywanie” tych danych do wersji cyfrowej opatrzone zostało licznymi błędami, które dopuszcza samo prawo. Czy w planach ogólnych będą wyznaczane linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy, linie działek itp.? Jak urbaniści mają wyznaczać w POG wszelkie linie?
– Plan ogólny gminy zgodnie z artykułem 13a ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. Będzie podstawą do wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowelizacją ustawy o planowaniu z 24 września 2023 roku opisaną w artykule 16 ust. 1a powołanej ustawy oraz Rozporządzeniem Ministra Pracy, Rozwoju i Technologii z 26 października 2020 roku w sprawie zbiorów danych przestrzennych wskazano kierunek obowiązkowego docelowego sporządzania projektów planów miejscowych jedynie w formie wektorowej (całkowicie elektronicznej). Obecnie można je sporządzać w sposób częściowy: część ustaleń mamy w wersji wektorowej (granica planu), a pozostałe ustalenia w wersji rastrowej (wydruku lub skanu rysunku planu). Docelowo wszystkie ustalenia planu będą miały postać wektorową. Sytuacja przejściowa, z którą mamy do czynienia, jest wynikiem między innymi konieczności korzystania z obecnych rysunków studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin będących obecnie podstawą do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Opracowania te w większości występują jeszcze w wersji papierowej. Korzystanie z tych materiałów jest mocno uciążliwe i trudno jest porównać ich ustalenia z projektem sporządzanego MPZP. Cały pomysł reformy planistycznej, w tym konieczność sporządzania POG jako nowego dokumentu zastępującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (SUiKZP) opiera się na docelowym wykonaniu POG w wersji danych przestrzennych, czyli w całości elektronicznej, o czym mówi artykuł 67a ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Docelowo będziemy także sporządzać plany miejscowe, co wyraźnie narzuca artykuł 16 ust. 1a. Sporządzenie POG z wykorzystaniem innych danych niż te, o których mowa w artykule 4 ust. 1a pkt 2 lub 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne lub pochodzących ze zbiorów danych przestrzennych zgłoszonych do ewidencji zbiorów oraz usług danych przestrzennych, spowoduje sytuację identyczną jak w przypadku sporządzania planu miejscowego na podstawie obecnych SUiKZP gmin. Według mojej wiedzy nie ma możliwości zapisania w części tekstowej POG, że na etapie sporządzania MPZP mogę przesunąć ustalenia, które wynikają z tego dokumentu. Zapisanie tego w uzasadnieniu nie jest moim zdaniem wiążące. Wersja elektroniczna POG miała być przenoszona do MPZP w wersji elektronicznej. Sam ustawodawca na szkoleniu, które odbyło się 18–19 października 2023 roku, wskazywał, w jaki sposób należy korzystać z tej reformy. Na stronie 28. tego szkolenia jest pokazane, że POG ma być pierwszym aktem planowania przestrzennego ze zmodyfikowanymi docelowymi danymi – w całości wykonanym w wersji elektronicznej. Od 1 stycznia 2025 roku każdy plan miejscowy ma taki być (str. 32). Jeżeli wykonamy POG z wykorzystaniem dowolnych danych (np. rastry), to kłopoty z wykorzystaniem tych ustaleń będą identyczne jak przy korzystaniu z SUiKZP, a chyba nie o to chodziło w reformie – komentuje Joanna Świtlińska-Robutka, urbanistka, prezes zarządu w Dolnośląskim Biurze Projektowania Urbanistycznego.
Bardzo ważne przy przenoszeniu danych z map papierowych na cyfrowe są źródła położenia punktów granicznych – w starym rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków (EGiB) było ich 9 i były one jasno opisane. W nowym rozporządzeniu wprowadzono chaos. Źródła mogły/mogą pochodzić z: geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie; z pomiarów fotogrametrycznych; zatwierdzonych podziałów nieruchomości; zatwierdzonych projektów scalenia lub wymiany gruntów. Dawniej dopuszczano jeszcze źródło położenia punktu z ekranowych wektoryzacji (ewidencyjnej mapy rastrowej z wykorzystaniem lub nie wyników geodezyjnych pomiarów terenowych lub innych niż mapa ewidencyjna opracowań kartograficznych) – i tutaj była ogromna liczba błędów ludzkich. W 2020 roku skończyło się przetwarzanie map z wersji analogowych na cyfrowe. Są gminy, które do dzisiaj nie mają wektorowej mapy ewidencyjnej, tylko rastry – jest ich blisko 130. Dzięki uprzejmości Łukasza Prażmo załączamy mapę, która obrazuje powyższe dane. W najgorszej sytuacji są gminy w województwie świętokrzyskim. W niektórych z nich ponad 80% powierzchni gminy nie ma pokrycia działkami w postaci wektorowej.
– Co z tego, że mamy mapy w wersjach wektorowych, skoro niosą one ze sobą mnóstwo błędów? Przy aktualizacji zasadniczych map wykazanie 50 błędów na 1 ha terenu nie jest niczym nadzwyczajnym. Błędy dotyczą granic, wysokości budynków, zagospodarowania terenu, nieaktywnych lub przebiegających w innym miejscu przyłączy. Jaką mamy pewność, że linie wrysowane na mapę planu ogólnego gminy lub planu miejscowego ze zrobionego wcześniej skanu rastra planu albo studium lub zdjęcia lotniczego są we właściwym miejscu? Linie kiedyś wrysowywane były ręcznie cienkopisami lub rapitografami. Zeskanowanie i powiększenie mapy daje możliwość dużego błędu. Urzędy nie chcą uszczegóławiać tych linii poza wyjątkiem, którym jest rozdzielenie pasa drogowego. Niektórzy wskazują na konieczność „przerysowywania” linii po osi, ale nikt tego nie weryfikuje. W jednej z ostatnich analiz projektu budynku wykazaliśmy, że kształt działki na mapie wektorowej został skręcony względem współrzędnych granic pozyskanych z urzędu i budynek powinien być 1,5 m obok (po skosie). Nie wiemy, z jakiej skali mapy został zrobiony skan w celu przejścia na wektorowy układ ani czy cały układ działek nie został przesunięty o 10–15 m. Przesunięcia całych obrębów również widywaliśmy w swojej praktyce. Jaki był rekord? Wszystkie działki w jednym obrębie podczas wektoryzacji map zostały przesunięte o kilkanaście metrów w jednym kierunku! I na takich danych urbaniści mają opracowywać plany ogólne gmin? – wyraża wątpliwości Adrian Hołub, doradca inwestorów, inwestor, biegły sądowy, ekspert PKN, wykładowca akademicki, autor.
– Ponieważ granice działek będą wykorzystywane do wyznaczania linii rozgraniczających w POG, to oczywiście istniejące błędy będą powielane w efekcie błędów, o których mówi Adrian. Plan ogólny może wyglądać różnie, w zależności od tego, które dane będziemy mieli do rysowania, mimo że nasza intencja za każdym razem będzie taka sama. Należy tu też zwrócić uwagę na przyszłe problemy i konsekwencje w odczytywaniu planu ogólnego. Plan ogólny gminy nie będzie zawierał danych na temat granic działek – będzie w nim jedynie warstwa z granicami stref planistycznych (zawsze obowiązkowa) i ewentualnie warstwy z granicami obszaru uzupełnienia zabudowy, obszaru zabudowy śródmiejskiej oraz obszaru obowiązywania gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej. Do nich będą przypisane odpowiednie atrybuty związane z profilami funkcjonalnymi stref planistycznych oraz wskaźnikami – to wszystko, co będzie zawierał plan ogólny. Aby go dobrze odczytać i zrozumieć, zainteresowany musi umieć połączyć sobie w odpowiednim programie te dane planu ogólnego z pobranymi z innych źródeł, na przykład granicami działek, przebiegiem infrastruktury technicznej, granicami obszarów chronionych na podstawie innych przepisów.
Jeśli do rysowania planu ogólnego urbanista wykorzysta granice EGiB, a w przyszłości ktoś do jego odczytania połączy (przypnie sobie np. WMS-em) dane POG z granicami z Państwowego Rejestru Granic (PRG), to może uzyskać mylne efekty. Jego działka według granic z EGiB może być w całości w jednej ze stref, a zgodnie z tymi z PRG może być nawet częściowo poza planem lub w dwóch różnych strefach.
Dla ułatwienia oczywiście będzie można wykorzystać różne geoportale (docelowo rejestr urbanistyczny), ale wyniki wyświetlone na ekranie komputera łączące dane z różnych źródeł nie są dla nikogo wiążące. Oczywiście zainteresowany w celu sprawdzenia swojej działki będzie mógł zobaczyć, jak się mają strefy planistyczne z planu ogólnego do innych danych na grafikach, które znajdą się w uzasadnieniu do planu ogólnego. Trzeba jednak pamiętać, że uzasadnienie nie jest aktem prawa. Pozwoli ono zrozumieć intencje projektanta, niemniej jak mówi stare porzekadło: dobrymi intencjami jest piekło wybrukowane – komentuje Grzegorz Chojnacki, architekt, urbanista, rzeczoznawca Polskiej Izby Urbanistów, założyciel pracowni KANON.
– Artykuł 13g ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, że „w przypadku gdy granica planu ogólnego (...) ma wspólny przebieg z granicą obiektów przestrzennych w rozumieniu ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej” (Dz. U. z 2021 r. poz. 214) pochodzących z bazy danych, o której mowa w artykule 4 ust. 1a pkt 2 lub 4 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, pkt 2 to ewidencja gruntów i budynków – pkt 4 to państwowy rejestr granic. Którą granicę powinniśmy przyjmować sporządzając POG? Tę z EGiB czy z PRG? Idźmy dalej: która granica będzie tą, na podstawie której POG będzie przyjęty do rejestru urbanistycznego i tam udostępniany – ta z EGiB czy z PRG? A jeżeli „wylosuję” niewłaściwą granicę i docelowo POG nie będzie mógł być udostępniony w rejestrze urbanistycznym, to czy gmina wróci do mnie jako urbanisty i będę narażona jako wykonawca POG na sankcje wynikające z artykułu 471 k.c.? Obecnie już realizuję prace w wielu gminach, gdzie nie ma zgodności między otrzymaną mapą ewidencyjną z EGiB a PRG – komentuje Joanna Świtlińska-Robutka.
– Współczuję wszystkim urbanistom zastanawiania się nad tak ważnymi detalami jak chociażby granice, które są elementem wyjściowym do projektowania planów ogólnych, planów miejscowych i finalnie PZT poszczególnych inwestycji. Prawo własności jest nam zagwarantowane konstytucyjnie, a odpowiedzialność za błędne wyznaczanie tego typu szczegółów, w mojej opinii została sprytnie przerzucona na urbanistów – oni przecież pracują na tym, co dostają z rejestrów! Jedyny urząd, który trzyma (przynajmniej powinien trzymać) w ryzach granice to starostwo powiatowe. Obowiązkiem starosty jest prowadzić prawidłowo EGiB i dalej przekazywać te informacje do KW i wszystkich innych portali, rejestrów państwowych. Bałagan z granicami jest niestety nawet w samym EGiB, bo wiele działek w Polsce dalej nie ma ustalonych granic z dokładnością do 10 cm, która stanowiła przez lata „najwyższą grupę dokładnościową”. W rozporządzeniu EGiB z 2001 r. wyróżniano kilka poziomów dokładności położenia punktów granicznych działek i inwestor musi być świadomy, że to przepisy dopuszczały możliwość błędu 3m! Skoro zmiany prawne są bardzo niejasne i przysparzają kłopotów samym geodetom – to tym bardziej utrudniają rozumienie tematu inwestorom, urbanistom czy władzom gmin. W mojej ocenie, tylko dokładność do 10 cm pozwala inwestorowi bez obaw budować w ostrej granicy lub w minimalnych odległościach od granicy. Rekordowe przesunięcie granicy, jakie miałem okazję wykazać u inwestora to ponad 40m! Przesunięcia rzędu 15-25 m to nie jest rzadkość w gminach wiejskich, a kilka metrów w miastach też nie robi już na mnie wrażenia. Jeżeli plany ogólne gmin będą opracowywane na danych opatrzonych takimi błędami (a będą), to bałagan w granicach działek, obrębów, czy POG będzie nam się tylko napiętrzał. Im dalej wchodzimy w szczegóły dotyczące POG, tym więcej pojawia się problemów. Zabraliśmy się za reformę planistyczną mając bałagan w podstawowych rejestrach – komentuje Adrian Hołub.
– Masz całkowitą rację, Adrianie. Dostrzegam wiele problematycznych rozwiązań reformy, ale pod względem technicznym największym problemem jest to, że mamy wdrażać reformę, która pod względem warsztatowym ma całkowicie się opierać na cyfryzacji planowania stworzonego na podstawie nieuporządkowanych danych pochodzących z podstawowych rejestrów. Reforma pod tym względem została przygotowana przez ludzi, którzy nie mają świadomości, jak wyglądają w praktyce cyfrowe zasoby geodezyjne w Polsce. Piękne, ale niestety utopijne idee w zderzeniu z rzeczywistością mogą spowodować więcej szkód niż pożytku – dodaje Grzegorz Chojnacki.
Zmiana przeznaczenia terenów w planach ogólnych gmin
MH: W jakim zakresie może zmieniać się przeznaczenie terenów w planach ogólnych gmin w porównaniu ze studium lub obecnymi planami miejscowymi? Czy właściciel mający nieruchomość oznaczoną obecnie w studium jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej (MN/U) może się spodziewać zmiany przeznaczenia na MN lub U albo na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW)? Będzie to przecież zasadniczo wpływać na wartość działek, a także opłaty planistyczne.
– Odpowiedź jest wbrew pozorom prosta: plan ogólny nie musi w żadnej mierze czerpać ze studium ani być zgodny z obowiązującymi miejscowymi planami, zależność działa bowiem tylko w jednym kierunku. To miejscowe plany mają być zgodne z planem ogólnym, a nie odwrotnie. Dotychczasowe miejscowe plany zachowują ponadto swoją moc. Problem może się pojawić dopiero w razie potrzeby ich zmiany, która będzie musiała być zgodna z planem ogólnym, a nie ze studium. Plan ogólny jest aktem planistycznym, a zatem kreującym rzeczywistość na przyszłość. Natomiast nie oznacza to, że nie będzie tutaj żadnej zasady kontynuacji. Oczywiście plan w znacznej mierze będzie odzwierciedlał istniejącą zabudowę, ustalenia studium oraz miejscowych planów, ale nie ma żadnego obowiązku trzymania się sztywno dotychczasowych reguł. Powyższe powoduje, że właściciele przy okazji planu ogólnego na pewno będą chcieli skorzystać ze zmiany terenów zielonych na budowlane. Temu z kolei bardzo bacznie będzie się przyglądać społeczeństwo, zwłaszcza tam, gdzie tworzono nowoczesne miejscowe plany z podziałem na tereny zabudowane i tereny, które mają pozostać zielone, przede wszystkim z przeznaczeniem pod zieleń publiczną. Również ze względu na brak czasu gminy na pewno szeroko zastosują w pierwszym planie ogólnym zasadę kontynuacji. Gdy już jednak taki plan powstanie jako wzorzec z Sevres dla miejscowych planów, decyzji WZ i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc termin zostanie dochowany, będzie można na spokojnie ponownie do niego usiąść i niektóre postanowienia zrewidować w drodze zmiany – podkreśla dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska.
– Plan ogólny będzie określał przeznaczenie funkcjonalne terenu, polegające na wyznaczeniu konkretnych stref planistycznych wskazanych w ustawie (katalog zawiera 13 możliwych stref). Są one precyzyjnie ustalone w zakresie przeznaczeń podstawowych i dopuszczonych. Tylko w tych ramach możliwe jest tworzenie planu ogólnego. W związku z tym należy ustalenia studium, które mniej lub bardziej szczegółowo odnoszą się do kierunków zagospodarowania, zapisać zgodnie z regułami planu ogólnego – na przykład teren w studium opisany jako MN/U w planie ogólnym prawdopodobnie będzie określony jako strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Przeznaczenie terenu oraz ustalenie parametrów urbanistycznych (intensywności, wysokości i powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej) będą każdorazowo konfrontowane z obowiązującym planem miejscowym. Oczywiście, jest możliwe wprowadzenie korekty i modyfikacji wcześniejszych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego konieczność wskaże plan ogólny. Po uchwaleniu dokument ten będzie zatem w takich przypadkach pierwszym krokiem do późniejszej zmiany obowiązującego planu miejscowego – dopowiada Edyta Damszel-Turek, dyrektor Biura Rozwoju Gdańska.
– Jeśli chodzi o grunty, dla których są uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to ich właściciele mogą być w miarę spokojni. Ustalenia planów miejscowych będą w większości przenoszone do planu ogólnego. Oczywiście, w pewnym stopniu będą musiały być zgeneralizowane, ale co do zasady przeznaczenie i główne parametry będą mogły być zachowane. Gminy w uzasadnionych przypadkach mogą wpisać do planu ogólnego inne ustalenia dla niektórych działek niż wynikające z planu miejscowego, ale sadzę, że to będą sporadyczne sytuacje, ponieważ będzie to oczywiste naruszenie praw nabytych i tylko naprawdę dobrze uzasadniony, na przykład interes publiczny, może spowodować, że gmina zdecyduje się na ponoszenie konsekwencji takich działań. Natomiast mogą być też wprowadzone inne ustalenia, na przykład na wniosek właścicieli lub inwestorów, ale to raczej nie będzie wzbudzało kontrowersji, skoro wszyscy będą tego chcieli. Dużo większym problemem będzie przenoszenie ustaleń do planu ogólnego ze studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w miejscach, gdzie nie ma planów miejscowych. Nowe strefy związane z zabudową mieszkaniową (strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową) będą wyznaczane w POG na podstawie bardzo restrykcyjnych algorytmów matematycznych dotyczących zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonność terenów niezabudowanych już wyznaczonych w planach miejscowych lub znajdujących się w obszarze uzupełnienia zabudowy. W większości gmin w Polsce będzie konieczne ograniczenie stref z zabudową mieszkaniową w planach ogólnych w stosunku do obecnych studiów gminnych – wręcz niemożliwe będzie powtórzenie ustaleń studiów w POG.
Co do przenoszenia lub wyznaczania w POG innych funkcji (np. usług, produkcji), to będą one też wymagały uzasadnienia w POG, ale to będzie już trochę prostsze, bo oparte na rzeczywistych i racjonalnych przesłankach. Mówiąc o przenoszeniu dyspozycji przestrzennych z innych dokumentów planistycznych do POG, trzeba pamiętać ponadto, że będzie miało miejsce pewne generalizowanie różnych ustaleń. Nie można mówić, że jeśli obecnie w planie lub studium teren ma oznaczenie na przykład MNU (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi), a w planie ogólnym będzie to strefa SJ (wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną), to dochodzi tu do zmiany lub ograniczenia ustaleń. Każda strefa w planie ogólnym jest w zasadzie wielofunkcyjna. Na przykład strefa SJ to taka, gdzie mogą występować tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny usług, komunikacji, zieleni urządzonej oraz infrastruktury technicznej jako podstawowe profile funkcjonalne, a także dodatkowe profile funkcjonalne, takie jak tereny zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej, tereny ogrodów działkowych, zieleni naturalnej, lasu i wód. To dopiero plany miejscowe będą doprecyzowywać szczegółowy dobór funkcji i parametrów. Nawet jeśli nazwa strefy w planie ogólnym nie zawiera określenia „wielofunkcyjna”, to i tak zgodnie z przepisami ma w sobie zawsze dość szeroki katalog profili funkcjonalnych podstawowych i dodatkowych – tłumaczy Grzegorz Chojnacki.
– To zastanówmy się, po co w ogóle nam te plany ogólne gmin? Dla mnie niepojęte jest „określanie” w przepisach rangi ustaw, rozporządzeń lub norm – zasad, w których można zrobić właściwie wszystko. Wrócę jednym zdaniem na swoje podwórko, gdzie norma PN-ISO 9836:1997 mówiła, że należy robić redukcję wysokości pomieszczeń na 1,4 m, 2,2 m, 1,9 m albo w sumie, jak się chce, to można też inaczej. Co taka norma więc normalizuje? Na przykład jeśli w POG mamy mieć wspomnianą przez Grzegorza strefę SJ, w której ma być głównie strefa mieszkaniowa, usługi, ale jednocześnie dopuszczone będą ogródki działkowe, to w mojej ocenie idziemy w kierunku BEZładu przestrzennego, który jest podstawą planowania! Taka dowolność na poziomie POG będzie przekładać się później na dowolność w planach miejscowych. Uważam, że jest to z założenia złe, bo kłócą nam się potrzeby użytkowników danej funkcji. Ani odpoczywanie na terenie ogródków działkowych lub zabudowy letniskowej w przestrzeni mieszkaniowo-usługowej przy ciągach jezdnych nie jest komfortem, ani patrzenie z wyższych pięter przez okna domów na drewniane domki, drewutnie lub taczki. Każdy użytkownik funkcji ma swoje potrzeby i będzie przeciągał linę w kierunku swoich interesów, a to będzie rodziło konflikty sąsiedzkie. Działkowicze chcą mieć spokój, naturę i będą blokować rozbudowy dróg, wszelkie nowe inwestycje retailowe itp. Deweloperzy mieszkaniowi będą z kolei dążyć do wypierania działkowiczów i zajmować jak największe tereny w ramach takiego obszaru pod domy, na których mogą zarobić. Warto też się zastanowić nad cenami gruntów w takich jednostkach – ile będą kosztować w takim razie działki pod ogródki działkowe w zabudowie mieszkaniowo-usługowej? Takie podejście do tematu planowania jedynie wpisuje mi się w rzymską zasadę „dziel i rządź” – dyskutuje Adrian Hołub.
– Innym problemem, który się pojawia we współpracy z zamawiającymi plany ogólne gmin w pracowniach urbanistycznych, są firmy starające się za wszelką cenę namówić gminy na sporządzenie zintegrowanego planu inwestycji (ZPI) do celów budowy elektrowni wiatrowych. Obiecują złote góry, jednocześnie nie biorąc odpowiedzialności za ewentualne błędne założenie, czy takie inwestycje mogą być w ogóle prowadzone w trybie ZPI. Obiecują mieszkańcom opłaty za grunty pod elektrowniami, tymczasem w jednej z gmin, w której działam, zaczęli od gruntów parafii i przewodniczącego rady gminy. Tym sposobem próbują postawić burmistrza przed faktem, bo to rada gminy decyduje o uchwaleniu ZPI, a nie wójt/burmistrz/prezydent. Pomijam nieetyczność takiego działania w moich rozważaniach, ale tryb jest moim zdaniem błędny. Zapłacą za to ZPI, ale korzyści idą tylko w stronę tych mieszkańców, z którymi podpisywana jest umowa na lokalizację wiatraków – reszta dostanie w prezencie grunty z zakazem zabudowy wokół elektrowni. Z farmami fotowoltaicznymi nie ma takiego problemu, bo one nie potrzebują wykonania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tzw. strefie ochronnej, która dla odmiany występuje wokół wiatraka. Nie widzę problemu, aby zrobić ZPI na farmę fotowoltaiczną, jeżeli jest oczywiście inwestycja główna i uzupełniająca – stwierdza Joanna Świtlińska-Robutka.
Czy POG musi uwzględniać pojęcia i ustalenia obowiązujących planów?
MH: Część pojęć przejęła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czy POG również będą mieć własne pojęcia, wskaźniki – tak jak to jest w planach miejscowych? Na ile dokumenty mogą być niespójne, rozbieżne lub inne od tego, czym obecnie dysponujemy? Spór prawników w zakresie nadrzędności przepisów trwa – jedni uważają, że ustawa jest nadrzędna nad planem miejscowym, a inni stoją na stanowisku, że plany miejscowe nawet jak mają błędy, to muszą być respektowane i należy spełniać zarówno wymagania z planu, jak i z ustawy. Jak to będzie wyglądać w POG?
– Plany ogólne ani nie przejmą, ani nie będą powtarzać pojęć z innych planów lub z ustawy. Tam nie będzie w ogóle miejsca na takie elementy jak słownik. Każdy plan ogólny trzeba będzie interpretować zgodnie z definicjami wynikającymi dziś z ustawy. Przenosząc niektóre ustalenia z obowiązujących planów miejscowych do planu ogólnego, trzeba będzie niestety często się zastanawiać, jak dane pojęcie rozumiane jest w konkretnym planie miejscowym i jak to się ma do obecnego znaczenia tego pojęcia. Czasem trzeba będzie dokonać odpowiedniego przeliczenia jakiegoś parametru, np. wysokości lub intensywności zabudowy. Wprowadzenie nowych pojęć do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przyszłości trochę uporządkuje sprawy związane z ich rozumieniem – ale tak jak wspomniałaś, nie we wszystkich sytuacjach. Nawet ustawa wprowadzająca reformę, czyli zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 24 sierpnia 2023 roku, w artykule 67 ust. 1 przewiduje, że: „Dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują moc na danym obszarze do dnia wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze i mogą być zmieniane”, i dodatkowo w artykule 67 ust. 2 stwierdza, że: „Do zachowanych w mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się definicji, o których mowa w art. 2 pkt 27–35 ustawy zmienianej w art. 1. Jeżeli zmiana zachowanego w mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy części jego obszaru, do tej części stosuje się definicje, o których mowa w art. 2 pkt 2735 ustawy zmienianej w art. 1”. W przepisie tym oczywiście jest mowa o katalogu definicji wprowadzonych reformą. Oznacza to, że w wielu wypadkach nadal, aby dobrze zrozumieć plan miejscowy, będziemy musieli analizować jego słownik pojęć (nawet gdy on nam się nie podoba), a jeśli w planie nie znajdziemy wyjaśnień pojęć nas nurtujących, to trzeba będzie się zastanawiać, kiedy dany plan był robiony i jakie w tym zakresie jest orzecznictwo. Takie sytuacje nie są łatwe, zwłaszcza dla nieprofesjonalistów – komentuje Grzegorz Chojnacki.
Czas uchwalania POG, a terminy KPO
MH: Mówi się, że data końcowa publikacji POG, czyli koniec grudnia 2025 roku, w żadnej z gmin nie jest możliwa do spełnienia. Niektórzy twierdzą, że wymóg uchwalenia POG do 1 stycznia 2026 roku zostanie zamieniony na obowiązek zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) projektu dokumentu. Jaki czas jest potrzebny na opracowanie rzetelnego POG? Czy realne jest ustawowe wydłużenie terminu końcowego, do którego każda gmina ma opublikować POG? Jakiego wydłużenia mogą spodziewać się uczestnicy rynku nieruchomości? Wielu inwestorów niepokoi się tym, że mogą pojawić się problemy w zakresie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczególnie martwią się ci, którzy mają nieruchomości nieobjęte planami miejscowymi. Czy faktycznie należy spodziewać się zatorów w realizacji inwestycji w najbliższych latach?
– Co do zmiany terminu, to z tego, co wiem, faktycznie są takie prace, ale dotyczą one rozliczeń pieniędzy z KPO. Te gminy, które zdążą przynajmniej udostępnić projekt POG do końca 2025 roku, będą miały szansę na zwrot poniesionych kosztów – na podstawie wiedzy dostępnej na moment pisania artykułu muszą one najpierw uchwalić plan, aby otrzymać fundusze. Jeśli plany ogólne gmin nie zostaną uchwalone do końca 2025 roku, to nie da się wydać żadnej decyzji o warunkach zabudowy ani uchwalić żadnego nowego planu miejscowego, co spowoduje w wielu miejscach paraliż inwestycyjny. Z punktu widzenia inwestorów, projektantów i wszystkich osób związanych z procesami inwestycyjnymi nie ma znaczenia, kiedy gminy będą się rozliczać za plany ogólne, tylko kiedy je uchwalą – wyjaśnia Grzegorz Chojnacki.
– Trwają prace nad rewizją kamienia milowego z KPO i zwiększania odporności dotyczącej planów ogólnych. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPP) pracuje nad zmianą kamienia milowego w tych zakresach, dotyczącym uchwalenia planów ogólnych przez gminy. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem KPO do połowy 2026 roku co najmniej połowa gmin powinna mieć już uchwalone plany ogólne. Gminy wskazują, że wymóg ten jest niemożliwy do spełnienia. Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej chce w związku z tym załagodzić sytuację – proponuje mianowicie, aby 10% gmin opublikowało do końca 2024 roku w BIP projekty planów ogólnych, a do końca 2026 roku zrobiło to kolejnych 80% gmin. Prace nad tą ideą trafiły już do konsultacji publicznych. Wymóg ten i tak może być zbyt rygorystyczny, ponieważ tylko niewielki odsetek gmin zaczął pracę nad planami ogólnymi. Wymóg określony w KPO jest jednak mniej rygorystyczny niż ten wskazany w znowelizowanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa obowiązująca od 24 września 2023 roku nakazuje wszystkim gminom posiadanie planów ogólnych nie od połowy 2026 roku, ale od 1 stycznia 2026 roku.
Nieuchwalenie planów ogólnych do 31 grudnia 2025 roku spowoduje, że nie będzie możliwe wydawanie decyzji o warunkach zabudowy ani uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Już teraz wiadomo, że dotrzymanie tego terminu przez gminy nie będzie możliwe. Eksperci wskazują, że na rynku brakuje urbanistów, którzy mogliby przygotować dokumentację, gminom brakuje środków finansowych na pokrycie kosztów związanych z procedurą, a przede wszystkim nie uchwalono wszystkich aktów wykonawczych do ustawy.
Nie uchwalono jeszcze najważniejszego aktu prawnego umożliwiającego opracowanie projektu planu ogólnego, tj. rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy. Tym samy, oprócz zmian w KPO powinny zostać wprowadzone zmiany w ustawie wydłużające termin na uchwalenie planów ogólnych. Ministerstwo Rozwoju i Technologii wciąż jednak stoi na stanowisku, że nie będzie przesuwania terminów wynikających z ustawy – stwierdza Adrian Kozubowski, aplikant radcowski, junior associate w Szymańczyk Roman Deresz Kancelaria Adwokacka Sp. p.
Strategia gminy
MH: Kolejny problem związany jest ze strategią rozwoju gminy. Jeśli gmina uchwali plan ogólny, ale nie będzie miała strategii rozwoju, nie będzie mogła go zmienić! Czy gminy przed przystąpieniem do sporządzenia POG muszą najpierw uchwalić strategię rozwoju gminy? Czy mamy na to czas?
– Zgodnie z art. 51 ustawy zmieniającej „Do dnia 31 grudnia 2025 r. ustalenia planu ogólnego gminy określa się, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju (…), o ile gmina dysponuje strategią rozwoju gminy (…)”. Oznacza to, że gminy nie muszą uchwalać strategii przed przystąpieniem do sporządzenia planu ogólnego, ale zmiana uchwalonego już planu ogólnego będzie wymagała strategii rozwoju gminy uwzględniającej politykę przestrzenną. Choć założenie powiązania strategii rozwoju z planowaniem przestrzennym w gminie jest merytorycznie słuszne, to ustawa w żaden sposób nie wymusi wysokiej jakości ustaleń, a konieczność i pośpiech w ich opracowaniu temu nie pomogą. Doświadczenia również bywają różne, w tym często za oba dokumenty odpowiadają różne komórki urzędów, a także opracowanie jednego i drugiego jest zlecane na zewnątrz – komentuje dr Michał Lorbiecki.
Nowe plany miejscowe
MH: Wiemy, że nie będzie obowiązku uchwalania od nowa planów miejscowych po uchwaleniu POG. Jednak te dokumenty będą w różny sposób opisywały zasady zagospodarowywania terenu. Problemem jest również niejasno zapisany art. 27a ustawy o planowaniu. Część środowiska uważa, że taka redakcja tego artykułu wstrzymuje możliwość uchwalania planów miejscowych w trakcie opracowywania planów ogólnych. Czy zamysł jest taki, że po uchwaleniu POG gminy będą przystępować do aktualizacji planów miejscowych?
– Artykuł 27a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi: „Plan miejscowy albo jego zmiana może być sporządzany w trakcie sporządzania planu ogólnego albo jego zmiany. W takim przypadku uchwalenie planu miejscowego albo jego zmiany może nastąpić najwcześniej po upływie terminu na wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały w sprawie planu ogólnego albo jego zmiany”. Wprowadzony przepis reguluje możliwość równoczesnego procedowania planu ogólnego (lub jego zmiany) i planu miejscowego (lub jego zmiany) i wskazuje precyzyjnie moment, w którym najwcześniej można uchwalić MPZP lub jego zmianę po wcześniejszym uchwaleniu planu ogólnego lub jego zmiany, lecz dopiero po utracie mocy studium (czyli po dniu 1 stycznia 2026 r.) lub po uchwaleniu POG, jeżeli ta sytuacja nastąpi wcześniej niż utrata ważności studium. Zwracam uwagę, iż ustawodawca w przepisach przejściowych (w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) opisał w art. 67 ust. 1, że miejscowe plany mogą być zmieniane. W art. 67 ust. 3 opisał dokładnie dwa konkretne przypadki: gdy wystąpiono o opinie i uzgodnienia – można dokończyć projekt bez konieczności dostosowywania do zapisów nowelizacji i uchwalić na podstawie studium oraz gdy nie wystąpiono w opracowanym projekcie o opinie i uzgodnienia musimy zastosować art. 2 pkt 28–35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11–13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 w nowym brzmieniu wprowadzonym nowelizacją i uchwalić na podstawie studium. W art. 67 ust 3 pkt 2 ustawodawca wskazał wyraźnie, że art. 15 ust. 1 (Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem) oraz art. 20 (Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego. Ustawodawca wskazał też dwa wyjątki, które pozwalają na uchwalenie MPZP bez konieczności sprawdzania zgodności z zapisami studium i tak MPZP dla OZE możemy uchwalić od dnia 24 września 2023 r., a MPZP dotyczący wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego od dnia utraty mocy studium. Jeżeli ustawodawca pozwolił na sporządzenie MPZP (patrz 67 ust. 1) a w art. 67 ust. 3 pkt 2 przepisów przejściowych wskazał wyraźnie, że należy stosować art. 15 ust. 1 oraz 20 (czyli uchwalenie) w brzmieniu dotychczasowym to jak art. 27a u.p.z.p. (Dz. U. 2023 poz. 977 z późn. zm.) może powodować konieczność zatrzymania takiego MPZP i uchwalenia go najwcześniej po upływie terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego do POG? Przyjęcie stanowiska o prymacie art. 27a u.p.z.p. nad przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej doprowadziłoby m.in. do sytuacji, w której nie można by nowelizować obowiązujących MPZP wbrew przepisowi art. 67 ust. 1 ustawy nowelizującej. Takie stanowisko w rzeczywistości doprowadziłoby do zablokowania przyjmowania MPZP do czasu uchwalenia planu ogólnego gminy i przeczyłoby intencjom ustawodawcy, wyrażonym w przepisach przejściowych oraz uzasadnieniu do ustawy nowelizującej – komentuje Joanna Świtlińska-Robutka.
– Gmina, sporządzając plan ogólny, ma świadomość, że nie wszystkie parametry urbanistyczne i przeznaczenia funkcjonalne z obowiązujących planów miejscowych zostaną odwzorowane w nowym dokumencie 1:1. W wielu przypadkach ustalenia planu ogólnego mogą dać asumpt do wprowadzenia zmian w obowiązujących planach miejscowych. Uchwalenie planu ogólnego pozwoli na rozpatrzenie wniosków składanych przez poszczególne podmioty w zakresie zmian miejscowych planów. Pozytywne rozpatrzenie takich wniosków może spowodować przystąpienie do zmiany obowiązujących w tym momencie planów miejscowych. Warto również dodać, że w Gdańsku złożone już wcześniej i rozpatrzone pozytywnie wnioski o zmianę planów nie są obecnie procedowane – czekają na uchwalenie planu ogólnego i weryfikację, czy wpisują się one w ustalenia tego dokumentu. Zatem wejście w życie tego dokumentu pozwoli na rozpoczęcie wstrzymywanych do tej pory prac planistycznych – wyjaśnia Edyta Damszel-Turek.
Wyznaczanie obszarów uzupełniania zabudowy w POG
MH: Wyznaczanie obszarów uzupełniania zabudowy w POG to chyba najbardziej kontrowersyjny temat. W roczniku „INVESTOR REE” z 2023 roku pisaliśmy o tym, że obszary te wyznaczane są przez programy i algorytmy, więc nie bardzo czynnik ludzki wpływa na ich zasięg. Inwestorzy stracą grunty pod inwestycje, jeśli nie będą one objęte planami miejscowymi i jednocześnie POG nie wyznaczy tam obszaru uzupełniania zabudowy. Czy gminy chętniej będą uchwalać plany miejscowe na takich terenach? A może ZPI będzie narzędziem do uzyskiwania na nich pozwolenia na budowę? Mam wrażenie, że narzędzie w postaci ZPI zostało stworzone po to, by przerzucić liczne koszty z gmin na inwestorów. W efekcie za chwilę znów wszyscy się będą dziwić, czemu ten zły deweloper podniósł ceny mieszkań i domów.
– Słusznie zauważyłaś, że czynnik ludzki wpływający na wyznaczenie tego obszaru jest ograniczony i to będzie wzbudzało kontrowersje podczas uchwalania POG. W bazach, które zostały wskazane jako referencja do wyznaczenia obszarów uzupełniania zabudowy, zdarzają się błędy. Punktem wyjścia do wyznaczenia obszarów uzupełniania zabudowy są odległości od istniejących budynków. Niestety zdarza się, że niektórych budynków wymienionych w rozporządzeniu nie ma na przykład w danych EGiB lub BDOT10k, a faktycznie znajdują się w terenie i nie są to samowole budowlane. Istnieją też sytuacje odwrotne – w przywołanych bazach niekiedy znajdują się budynki, po których nie ma już śladu. To będzie wpływało na wielkość obszaru uzupełniania zabudowy i generowało pretensje ze strony inwestorów. Nie sądzę, by to zachęciło gminy do uchwalania MPZP na takich terenach, ale dużo będzie zależało od tego, jakie zapisy pojawią się w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu MPZP, które zapewne zostanie znowelizowane – komentuje Łukasz Prażmo.
– Trzeba sobie uświadomić, że tak bardzo krytykowane obszary uzupełniania zabudowy są w rzeczywistości istotą tej reformy i celem wprowadzenia planów ogólnych zamiast studium. Te obszary wyznaczane dobrowolnie przez gminy w planach ogólnych wedle specjalnego algorytmu na bazie istniejącej zabudowy będą określały ustalenie warunków zabudowy. Co do zasady, z nielicznymi wyjątkami określonej infrastruktury, nie będzie można dostać warunków zabudowy poza tym obszarem. Budowa na danej działce będzie zatem możliwa tylko wówczas, gdy zostanie uchwalony miejscowy plan, ale oczywiście już plan ogólny musi na tym terenie przewidywać przeznaczenie budowlane, a nie na przykład rolne lub pod tereny zielone (przeznaczenie danej strefy planistycznej to co innego niż obszary uzupełniania zabudowy, ustalane wyłącznie na potrzeby warunków zabudowy). Najpoważniejszym zarzutem do ustawy planistycznej po 20 latach jej obowiązywania było właśnie to, że zabudowa, zwłaszcza mieszkaniowa, rozlewała się całkowicie chaotycznie na podstawie warunków zabudowy. Wystarczyło, by w szczerym polu był wybudowany choć jeden dom z dostępem (choćby pośrednim) do drogi publicznej, a w jego sąsiedztwie – i to niekoniecznie bezpośrednim – mógł powstać kolejny i kolejny. Po jakimś czasie powstawała niewielka osada, której mieszkańcy oczekiwali od gminy doprowadzenia pełnej infrastruktury, asfaltowych dróg, wodociągu, kanalizacji itd., co oczywiście finansowo było nierealne i nieefektywne. Wynikało to wprost z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa warunkującej ustalenie warunków zabudowy z braku miejscowego planu. Jak jednak zasadnie podkreślają urbaniści, okres przejściowy i odsunięcie w czasie wejścia w życie przepisów o 5-letnim okresie ważności warunków zabudowy spowoduje, że kto będzie chciał je pozyskać, i tak je jeszcze pozyska. Natomiast zważywszy, że obszary uzupełniania zabudowy mają uratować gminy przed nadmiernymi kosztami realizacji infrastruktury do oddalonych terenów zabudowy, nie wydaje się, by gminy były szczególnie zainteresowane niwelowaniem tego efektu przez uchwalania miejscowych planów. Jest to bowiem zmiana korzystna dla budżetu gmin. Natomiast oczywiście gminy mogą być w takich przypadkach otwarte na uchwalanie ZPI na koszt inwestora. Trzeba jednak pamiętać, że w ramach ZPI gmina może zażądać realizacji inwestycji uzupełniającej (np. drogi lub sieci), która będzie służyć inwestycji głównej (np. osiedlu domów wielorodzinnych). W praktyce może się okazać, że taka inwestycja kosztuje więcej niż deweloper miałby zysku z inwestycji. Raczej więc nie spodziewajmy się wielkiego wysypu ZPI w szczerych polach – podsumowuje dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska.
