Zmiana ta spowolniła uchwalanie nowych planów, a niektóre zmiany weszły już w życie i wpływają niekorzystnie na wydawanie decyzji o warunkach zabudowy (WZ). Projekt ustawy o planowaniu przestrzennym zmienia inne akty, w tym również ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Są wprowadzane nowe pojęcia, nowe wskaźniki urbanistyczne i zmieniane zasady procedur planistycznych, co dotyczy również nieruchomości objętych formami ochrony zabytków. Kiedy można zastosować uproszczone procedury planistyczne dla obiektów objętych formami ochrony zabytków? Jakie zmiany już weszły w zakresie uzyskiwania decyzji o WZ? I na co muszą już teraz być wyczuleni inwestorzy zabytkowych nieruchomości?
Zmiany w zakresie ochrony zabytków w nowej ustawie o planowaniu przestrzennym
Studium musi uwzględniać uwarunkowania wynikające m.in. ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Procedura planistyczna wymaga od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wystąpienia do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w jednym z kroków po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej wymagane są ponadto w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Uzgodnienia muszą być poczynione z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Opinia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagana jest również przy sporządzaniu audytu krajobrazowego.
Z projektu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dalszym ciągu wynika wymóg uwzględniania ochrony zabytków w planowaniu przestrzennym. Muszą być w nim ujęte „zabytki objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w Ustawie (…) o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (…) lub ujęte w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków oraz dobra kultury współczesnej”. Projekt tej ustawy pociągnie za sobą również zmianę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W projekcie uchylono przepisy upzp dotyczące studium, które określały obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jego rolę w zakresie prowadzenia i kształtowania polityki przestrzennej gminy przejmą: plan ogólny gminy w zakresie ustalenia stref predystynowanych do rozmieszczenia terenów o określonym przeznaczeniu w planach miejscowych oraz strategia rozwoju gminy.
Zgodnie z projektem ustawy uwzględnienia ochrony zabytków wymagają: „strategia rozwoju województwa, plan zagospodarowania przestrzennego województwa, plan zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, analizy i studia z zakresu zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategia rozwoju gminy, strategia rozwoju ponadlokalnego, plany ogólne gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy albo decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o warunkach zabudowy, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego”. Uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wymagane są również w przypadku ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Projekt upzp zmienia artykuł 19 ust. 1: „Określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu odbudowy, uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych:
1) objętych formami ochrony (…) wraz z ich otoczeniem; 2) ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków”.
Projekt zmienia również art. 19 ust. 2: „W przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się przy określaniu ustaleń planów (…)”.
Nowe wskaźniki urbanistyczne dla obiektów zabytkowych
Inwestor musi mieć na uwadze, że wskaźniki urbanistyczne dla nieruchomości objętych formami ochrony zabytków są bardzo rygorystyczne. Na takich obszarach mogą być większe obostrzenia w zakresach: powierzchni biologicznie czynnej, linii zabudowy, wysokości budynków, funkcji czy liczby budynków możliwych do posadowienia. Co ważniejsze, obostrzenia mogą również dotyczyć nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości objętych formami ochrony zabytków. Dlatego tak istotne jest sprawdzanie sąsiedztwa w ramach due diligence nieruchomości. Może się okazać, że mimo iż nasza działka nie jest objęta formą ochrony zabytków, to będzie na nią oddziaływać sąsiednia nieruchomość wpisana do ewidencji lub rejestru. Oto przykład: w jednej z inwestycji – przy granicy działki nieobjętej formą ochrony zabytków – istniała aleja starych drzew prowadząca do zabytkowego założenia parkowo-pałacowego. Była ona objęta formą ochrony zabytków, co powodowało konieczność odsunięcia się z nieprzekraczalną linią zabudowy o 15 m, a nie jak przy pozostałych granicach działki o 6 m. Taki zapis spowodował, że przedmiotowa działka nie mogła być zabudowana w taki sposób, jaki wymarzył sobie inwestor. Niestety, na rysunku planu nie były odnotowane linie zabudowy w sposób graficzny. Zapis widniał tylko w tekście planu, czego nie doczytał inwestor przed zakupem nieruchomości.
Co w zakresie wskaźników urbanistycznych szykuje nam reforma planowania przestrzennego? W projekcie upzp widnieje zapis, że po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia do planu ogólnego konieczne jest wystąpienie m.in. o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do wskaźników oraz parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Mowa tu o następujących: maksymalna naziemna intensywność zabudowy, maksymalna wysokość zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Dobrze, że termin intensywności zabudowy uściślił, że dotyczy to kondygnacji naziemnych. Niestety, w innych przepisach odnosi się to do kondygnacji zarówno naziemnych, jak i podziemnych, co generuje liczne problemy w interpretacji zasad liczenia tego wskaźnika, co kończy się rozprawami sądowymi. Inwestorzy nieruchomości zabytkowych powinni mieć go na uwadze, ponieważ – jak wykazaliśmy z wieloma innymi ekspertami w raporcie „Najczęściej zaskarżane wady i błędy projektowe”, WIZ jest często zaskarżanym elementem, a najczęściej wysokość zabudowy (ponad 79 tys. wyroków sądowych), powierzchnia zabudowy (ponad 74 tys. wyroków sądowych) oraz podział działki (ponad 71 tys. wyroków sądowych). Wskaźniki urbanistyczne, które będą obligatoryjne po wejściu nowej ustawy o planowaniu przestrzennym, są więc jednocześnie tymi najczęściej zaskarżanymi. W zakresie wymogu określania w dokumentach planistycznych miejsc postojowych ciągle odbywa się gorąca debata. Inwestorzy podnoszą, że wykładnik nie powinien być obligatoryjny, a jako osoba zajmująca się zabytkami mogę przychylić się do tego stanowiska. Wynika to z tego, że przy starych budynkach dawniej nie planowano miejsc postojowych, bo nie było aż tyle pojazdów albo w ogóle ich jeszcze nie było. Problem występuje również przy kamienicach w zabudowie śródmiejskiej, gdzie każda rozbudowa czy duży remont wiążą się z koniecznością zapewnienia miejsc postojowych, których zwyczajnie brakuje. Inwestorzy muszą lawirować z umowami najmu takich miejsc albo rezygnować z liczby lokali, powierzchni użytkowej, od których naliczane są sztuki miejsc postojowych. Z drugiej strony jednak jako użytkownik samochodu poruszający się po miastach rozumiem wymóg tych miejsc postojowych, bo to wpływa na komfort kierowców. W mojej opinii największym problemem planistycznym są słowniki pojęć w mpzp i WZ. Są one różne i nierzadko sprzeczne z ustawami czy rozporządzeniami. Uważam, że ustawa o planowaniu przestrzennym powinna narzucać jeden słownik pojęć dla wszystkich wydawanych dokumentów planistycznych w Polsce – od studium, przez plany ogólne, aż po mpzp i WZ.
Kiedy zmienić formę ochrony zabytku w planie miejscowym?
W projekcie ustawy pojawił się nowy zapis dotyczący zmiany mpzp. Jeden z punktów dotyczy nieruchomości objętych formami ochrony zabytków. Do sporządzania i uchwalania mpzp albo jego zmiany ma być dopuszczone zastosowanie postępowania uproszczonego, jeżeli „zmiana planu miejscowego dotyczy wyłącznie zmiany ustaleń w związku z wpisem obiektu lub obszaru do rejestru zabytków, skreślenia obiektu lub obszaru z rejestru zabytków lub ujęciem zabytku w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków”. Co to znaczy? Jeśli nieruchomość zmieni status w gminnej ewidencji zabytków (GEZ) albo w rejestrze zabytków, to można wystąpić o zmianę planu miejscowego w uproszczonym trybie. Oczywiście, są pewne zastrzeżenia, przez które nie będzie to możliwe. Dotyczyć to będzie m.in. gruntów zmeliorowanych, pomników historii, inwestycji na terenach parków narodowych, rezerwatów przyrody, a także ich otulin, obszarów wymagających podziałów i scaleń, zagrożonych powodzią oraz takich, co do których inwestor będzie chciał zmienić przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wszystkie te wyłączenia opisano w art. 27b 2. projektu ustawy.
Czy zmiana mpzp może wpłynąć korzystnie na planowaną inwestycję zabytkową? Zdarzają się nieruchomości objęte formą ochrony zabytków, gdzie nic nie można zbudować – nic, dopóki nie zmieni się planu miejscowego. Taki nowy mpzp musi być zatwierdzony przez konserwatora zabytków. Ile kosztuje zmiana planu miejscowego? Dla małej lub średniej inwestycji to koszt 50–100 tys. PLN. W tym celu potrzebni są urbanista oraz osoba, która przygotuje dokumentację do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a także ktoś, kto biegle posługuje się wskaźnikami urbanistycznymi. Oczywiście, należy mieć na uwadze, że samą zmianą planu miejscowego nie da się wykreślić nieruchomości z rejestru zabytków ani gminnej ewidencji zabytków. Najpierw trzeba dokonać zmiany w rejestrze lub ewidencji. Jak często się to udaje? Rzadko, ale nie jest to niemożliwe.
Co jeszcze warto wiedzieć o uchwaleniu nowego planu miejscowego? Gmina dotychczas musiała ponosić nakłady finansowe, osobowe i czasowe na tworzenie planów, dlatego inwestorzy proponowali różnego rodzaju inwestycje na rzecz gminy (nowa droga, skrzyżowanie, plac zabaw, mieszkania socjalne itp.). Czy to się opłaca? Znam chociażby przypadek inwestycji, gdzie zmiana mpzp z ogromnego terenu powojskowego objętego formą ochrony parku kultury stała się terenem zabudowy mixed-use. Jest to zatem możliwe. Było to jednak na granicy legalności działań planistycznych gminy, więc dobrze, że problem próbuje rozwiązać reforma planowania, która wprowadza zintegrowane plany inwestycyjne (ZPI). Będzie to szczególna forma planu miejscowego, która może zostać uchwalona na wniosek inwestora. Taki ZPI będzie w swoich granicach zastępował obowiązujący plan miejscowy. Czy taka informacja będzie odnotowana w podstawowym planie? Odpowiedzią ma być rejestr urbanistyczny, który będzie źródłem danych planistycznych w systemie teleinformatycznym. Ma on umożliwić bezpłatny i szybki dostęp do danych planistycznych. Jak wyjdzie to w praktyce? Czas pokaże, ale nie wyobrażam sobie, by każdy inwestor szukał dla przedmiotowej działki dokumentów planistycznych, które może zastąpiły plan, który właśnie czyta. W ogóle uważam, że karygodne jest, że właściciele działek nie są zawiadamiani listownie o przystąpieniu do sporządzenia planu i wyłożeniu go do wglądu. Jeśli chodzi o płacenie podatków, to gmina jest w stanie wysłać list do właściciela nieruchomości – czemu nie ma procedury zawiadamiania właścicieli o zmianach planistycznych na jego działce?
Ochrona zabytków a warunki zabudowy bez PnB
Co z nieruchomościami objętymi formami ochrony zabytków, które znajdują się poza obszarami mającymi uchwalone plany miejscowe? Przecież w Polsce ma je nieco ponad 30% obszarów. Jeżeli do końca 2025 r. w gminie nie zostanie uchwalony plan ogólny, to nie będzie możliwości wydania decyzji o WZ ani uchwalania planów miejscowych. Inwestorzy powinni się zastanowić, czy opłaca im się czekać na uchwalone dokumenty, czy jednak próbować zamknąć procedury przed końcem 2025 r. Z istotnych zmian projekt ustawy o planowaniu przestrzennym zakłada, że decyzja WZ będzie wygasała po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia i będzie to dotyczyć tych wydanych po 1.01.2026 r.
Obecnie ważność decyzji o WZ jest bezterminowa (zdarza się, że urzędy określają jej termin ważności). Jeśli inwestor występował o różne decyzje o WZ na jedną działkę, to pozostałe tracą moc w momencie uzyskania pozwolenia na budowę. Warunki zabudowy wymagane będą w mniejszej liczbie przypadków niż dotychczas i przewiduje się różne zwolnienia z przeprowadzania pełnej procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. Czy będzie to dotyczyć również nieruchomości zabytkowych? Niestety nie. W projekcie ustawy powiązano obowiązek uzyskania WZ na działkach budowlanych, które nie są objęte planami, z katalogiem inwestycji niewymagających PnB w ustawie Prawo budowlane. W dodanym ust. 2b określono wyłączenia dla stosowania przepisów artykułu 2a, w którym określono, że „nie obowiązuje on obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków lub położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz sytuowanych na obszarze parków narodowych i rezerwatów oraz ich otulin”. Znaczy to tyle, że nie można będzie skorzystać z budowy budynku niewymagającego pozwolenia na budowę dla budynków objętych formami ochrony zabytków oraz w ramach otulin. Kolejna istotna zmiana weszła 23.04.2023 r. (art. 62 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydanie decyzji o WZ może zostać wstrzymane nie do 9, a do 18 miesięcy, a w sytuacji gdy wyłożony jest projekt mpzp – o kolejne 6 miesięcy. Łącznie daje to 24 miesiące. Stanowiska urzędów w tym zakresie są różne. Jedni uważają, że procedury uzyskiwania PnB oparte na mpzp i decyzji o WZ są równoległe i nie należy zawieszać wydawania decyzji o WZ do czasu uchwalenia mpzp. Trwająca jednak transformacja planowania przestrzennego może spowodować usztywnienie urzędników w takich działaniach.
